[Terug naar hoofdpagina] [Contactgegevens]

ONTWIKKELING VAN HET WSNS-DENKEN

Inleiding
Met de notities Vernieuwing van zorgstructuren in het funderend onderwijs en Ruimte geven, verantwoording vragen en van elkaar leren komt er waarschijnlijk een einde aan WSNS in de vorm van door de overheid geëiste samenwerkingsverbanden. Feitelijk is het nog niet zo ver, maar dat is het wel in het denken van degenen die in het nationale circuit van het betreffende beleidsdenken zitten. De actuele WSNS-werkelijkheid bestaat natuurlijk nog, die kun je gewoon aanwijzen maar wordt toch tegelijk al weggedacht. In de tweede helft van dit artikel zal ik aannemelijk maken dat de zorgplicht de schoolbesturen veel zwaarder en directer dan tot nu toe met verantwoordelijkheid en met toezicht bekleed. Samenwerking tussen scholen onderling en met organisaties voor maatschappelijk werk en jeugdzorg blijft vanzelfsprekend in veel situaties wenselijk en noodzakelijk om voldoende goede zorg waar te maken. Deze samenwerkingsvormen zullen echter meer vanuit de schoolbesturen zelf overwogen en aangegaan worden. De zojuist genoemde notities, respectievelijk de zorgnotitie en de bestuursnotitie, geven deze koers aan. Een aantal verplichte WSNS-samenwerkingsverbanden, zoals we die nu kennen, hebben dan hun tijd gehad. Naar mijn mening een tijd met een overwegend constructief resultaat. Eerste kijk ik bondig terug op het WSNS-beleid (paragraaf 2 tot en met 6), balanceer dan ten aanzien van de huidige situatie (7 tot en met 11) en trek tenslotte enkele lijnen door naar de toekomst (12 tot en met 16). Ik begin en eindig nogal bespiegelend.

1. De toekomst is er nu
Een al weggedachte werkelijkheid kan veel spanning en dynamiek te zien geven en zich nadrukkelijk manifesteren: WSNS is er dan meer dan ooit. Deze paradoxale gang van zaken heb ik onder meer meegemaakt bij het opheffen van de MO-opleidingen en de overgang naar de nieuwe lerarenopleidingen, bij de integratie van lagere school en kleuterschool en bij het beleid ten aanzien van schoolbegeleidingsdiensten. Omdat de toekomst er anders uit gaat zien, wordt de dichtheid van het dagelijkse doen en laten nu eenmaal groter. A.F.Th. van der Heijden heeft in zijn Geldropse romans gepleit voor leven in de breedte, omdat de lengte ervan zo kort is en kan zijn. In zekere zin is zijn advies overbodig: we zijn immers – ook als we onze persoonlijke en collectieve herinneringsverfraaiïng uitschakelen- terecht gekomen in tijden dat dat niet meer nodig is: ‘iedereen’ zal elkaar bezighouden, over heel veel zaken, altijd en overal. De Française Corinne Maier¹ spreekt met superieure spot over het tijdperk van de ‘polydependenties’. Sommigen worden van zo’n nieuwe conceptuele verschuiving depressief, anderen profileren zich erg enthousiast en zelfs gepassioneerd, en de meeste mensen vinden het maar een hoop gedoe dat niet te volgen is. Wat de hiervoor genoemde notities betreft wil ik meteen al zeggen dat ze in de lijn liggen van het gevoerde beleid (dat is consistent) en goed aansluiten bij de maatschappelijke trends zoals machthebbers die interpreteren. De titels van de twee genoemde notities stralen uit dat er nagedacht is. Dat betekent niet dat je het inhoudelijk (bij voorbaat) eens moet zijn met beide geschriften; er valt nog wel wat meer te denken dan wat we erin aantreffen. Ze bieden ook de aanleiding om een korte schets te geven van het Weer Samen Naar School-denken 1990-2010.

2. Integratie-denken
De kerngedachte achter WSNS was dat een verplicht samenwerkingsverband van scholen (basisonderwijs/BAO en speciaal basisonderwijs/SBAO) het ideaal van minder verwijzingen naar aparte scholen voor speciaal onderwijs zou kunnen bereiken. Twee uitgangspunten waren vooraf en daarbij van belang. De betrokkenen moesten het politieke streven naar “integratie” (van mensen met handicaps) ter harte nemen: geen of zo weinig mogelijk apart onderwijs maar samen. In de tijd van het ontstaan van de basisschool was er dit gedachtengoed al en het werd circa 1990 actueel. Er zou een gezamenlijke verantwoordelijkheid nodig zijn voor het bekostigen van de zorg, dus een financiële aansturing vanuit samenwerkingsverbanden naar schoolbesturen en scholen. Enerzijds dus een vertrouwen in de plooibaarheid en ‘maakbaarheid’ van leerlingen in reguliere opvoedingssituaties, anderzijds het geloof dat samenwerking vooral van de grond komt als er besteding van geld aan de orde is. Dit laatste proces loopt nu 10 jaar. En een nieuwe fase kondigt zich aan. 

3. Organisatie samenwerkingsverbanden
Veel energie werd aanvankelijk gestoken in het groeperen van scholen die een samenwerkingsverband konden en wilden vormen, en in de bestuurlijke en juridische vormgeving daarvan. Dat gebeurde allemaal in de projectfase van WSNS. Die fase eindigde toen de bekostiging van het SBAO werkelijk een zaak werd van het samenwerkingsverband. Er bleef directe bekostiging voor 2 % van de naar het SB(A)O verwezen leerlingen. ‘Direct’ betekende in dit geval dat de overheid de SBAO-scholen rechtstreeks betaalde zonder tussenkomst van het samenwerkingsverband. Maar dat hield formeel geen begrenzing in van de mogelijkheden van een samenwerkingsverband. Een samenwerkingsverband kon in principe beslissen om voor 1% van de leerlingen apart speciaal onderwijs in te richten. In de praktijk ging het zo dat veel samenwerkingsverbanden uit de zorgmiddelen bedragen moesten reserveren voor het in stand houden van het SBAO. De methodiek van de bekostiging werd een belangrijk punt van zorg, evenals de beste besteding van de middelen waarover het samenwerkingsverband kon beschikken. De formatie in verband met coördinatie met hulpstructuren nam dan ook steeds toe, en dus ook de indirecte kosten.

4. Wachtlijsten 
Aanvankelijk leek het aantal leerlingen in het SBO wat te dalen maar dit succes duurde niet lang. De daling zette na enkele jaren niet door, integendeel: het fenomeen “wachtlijsten” kwam in het middelpunt van de aandacht te staan. De politiek holde zichzelf voorbij om het woord “wachtlijst” van de aardbodem te doen verdwijnen, ook ten aanzien van het speciaal onderwijs. Echt geslaagd is dat wachtlijstenbeleid niet; er zat dan ook een zorgplicht aan te komen (zie verderop). Alles bijeen mag wel geconcludeerd worden dat WSNS er tot nu toe zeker in geslaagd is om een trendmatige toename van het aantal verwijzingen van leerlingen van BAO naar SBAO te voorkomen en een aantal regio’s naar of onder het landelijk gemiddelde te dwingen (de bekende 3,8 %, nu kennelijk 3,1 %). Dit effect is aantoonbaar en naar mijn mening een positief resultaat. Positief, niet alleen wat betreft de statistieken maar ook omdat er een zekere kwaliteitsverbetering van het volksonderwijs tot stand werd gebracht. De beoogde verschuiving van zorg in het SBAO naar het BAO werd tendele (bij bepaalde problemen van leerlingen) gerealiseerd, maar zeker niet de optie dat het speciaal onderwijs (grotendeels) in het basisonderwijs zou opgaan. 

5. WSNS +
Op dit moment leven we nog (?) in de fase van het doen verdwijnen van wachtlijsten.
Experts gingen aan de slag met samenwerkingsverbanden die relatief veel verwezen en dus meestal ook wachtlijsten hadden. Er werd een landelijke actiegroep opgericht, namelijk WSNS +, die tot taak had om het WSNS- proces enige krachtige injecties toe te dienen. Dat is deze groep aardig gelukt. In een aantal van de betreffende samenwerkingsverbanden werden activiteiten in gang gezet die een vitale indruk maakten en ook aardig gesubsidieerd werden. Veel verwijzende scholen (daar werd soms haastig ‘meer verwijzend’ van gemaakt, nogal eens terecht) werden gediagnostiseerd en voorzien van SMART- ontwikkelingsplannen. Coaching van groepsleraren werd en wordt bevorderd. Het SBAO werd geholpen een nieuwe identiteit en professionaliteit te ontwikkelen: het voorkomen van wachtlijsten dwong immers tot een flexibele instroom en uitstroom van leerlingen en soms ook tot vormen van tijdelijke opvang. Volgens mij landelijk weinig succesvol. Deze aandacht voor vitalisering van het SBAO was wel opmerkelijk: een tijdlang werd het immers bij voorkeur weggedacht (er werd dan zo’n ideaalbeeld van basisscholen gekoesterd dat het SBAO als school geen bestaansrecht meer zou hebben), maar ook was er een reactie te zien: er kwamen ideeën over een nieuwe profilering van het SBAO op tafel. Intrigerende vraag: zet dit denken de komende jaren toch door? Dus een denken over een ander SBAO naast een BAO met daarin ingebouwd speciale zorg die het SBAO bood en biedt? 

6. Tijdelijk duurder SBAO
In een aantal praktijkgevallen bleek dat basisscholen in 1 jaar tijd hun verwijzingspraktijk wijzigden. Dat kan aan van alles en nog wat toegeschreven worden, maar niet aan een veranderd en verbeterd onderwijs. Het voorkomen en wegwerken van wachtlijsten ging gepaard met tijdelijke subsidiëring die afrekenbaar ingezet werd op kwaliteitsverbeterings-activiteiten. Verbeteringsactiviteiten zijn zeer goed, maar leveren niet meteen ook beter onderwijs op. Er werd verder onvoldoende rekening gehouden met het feit dat het wegwerken en niet laten ontstaan van wachtlijsten de basisscholen extra- geld kostte. Als leerlingen per 1 januari en per 1 april (bijvoorbeeld) in het SBAO opgenomen moeten worden, dan zijn de zogenaamde schoolverlaters nog niet weg, en dat betekent dat de SBAO-school duurder wordt omdat ruimte, personeel en middelen extra- beschikbaar moeten zijn. Daar deed zich wat personeel betreft nog een bijzonder rechtspositioneel probleem voor: het betreffende personeel is nodig in de periode dat de leerlingen gedurende het schooljaar toegelaten worden (bijvoorbeeld per 1 januari en per 1 april) maar per 1 augustus niet meer, omdat dan de groep schoolverlaters weg is. Aan deze kwestie werd amper aandacht besteed, of beter gezegd: er was geen behoefte om daar aandacht aan te besteden. 

7. Regionale expertisecentra
Wilde men voorkomen dat het BAO de kosten van het voorkomen van wachtlijsten zou moeten gaan dragen, dan kon dat alleen maar door het verwijzen van leerlingen naar het SBAO in snel tempo te verlagen. Hierbij moest ook nog met andere ontwikkelingen rekening gehouden te worden. Het beleid met betrekking tot het Speciaal Onderwijs van de REC’s (Regionale ExpertiseCentra) kon er vanwege strengere indicatienormen toe leiden dat er zich nieuwe groepen zorgleerlingen vooral bij het SBAO aandienden. Deze kwestie is nog volop actueel. Een andere ontwikkeling kan zijn dat een zekere daling in het aantal verwijzingen in het BAO- SBAO gevolgen heeft voor de leerlingenzorg in het V.O. Op diverse plaatsen zag men al spanningen ontstaan tussen de leerlingenzorg in het basisonderwijs en de leerlingenzorg in het voortgezet onderwijs. Als basisscholen ‘te positief’ afleveren wordt namelijk de (financiering van de) leerlingenzorg in het Voortgezet Onderwijs onbedoeld ondergraven. De overgang van WSNS-basisonderwijs naar WSNS-voortgezet onderwijs is op tal van plaatsen beleidsmatig een moeizame zaak gebleken. Inmiddels blijkt steeds openlijker dat een aantal scholen voor V.O. laten merken dat bepaalde leerlingen niet welkom zijn; er is wel meer aandacht gekomen voor het zoeken naar een mogelijk alternatief en dat kan wel eens een traditionele oplossing zijn (herinvoering VSO-LOM?). Ook in maatschappelijk opzicht is leerlingenzorg-VO een zeer urgent thema (terrorisme-bestrijding e.d.)

8. Objectivering verwijzingscriteria
Het aantal verwijzingen structureel en deugdelijk terugbrengen kan waarschijnlijk alleen maar als samenwerkingsverbanden hun beleid met betrekking tot zorgplatforms en de PCL (permanente commissie leerlingenzorg) herzien. Het beleid dat een leerling naar het SBAO verwezen werd als duidelijk (?) was geworden dat de betreffende basisschool niet meer de zorg kon bieden die nodig was, is niet vol te houden. Zorgplatform en PCL zijn gedwongen om meer objectieve kriteria te hanteren, en die gaan uit van beleid ten aanzien van wat van het basisonderwijs verwacht mag worden. Er wordt dan dus minder gekeken naar de zogenaamde “handelingsverlegenheid’ van een bepaalde basisschool maar er wordt uitgegaan van opties ten aanzien van voldoende goed basisonderwijs inclusief leerlingenzorg. Het is duidelijk dat zeker in een overgangsfase het belang van individuele leerlingen op gespannen voet kan komen te staan met het beleid van platform en PCL. Bij een harder beleid van platform en PCL hoort dan ook een beleid dat (groepen) basisscholen de verantwoordelijkheid op zich nemen voor de speciale zorg voor leerlingen die geen verwijzing krijgen naar het SBAO. 

9. WSNS-wensen anno 2006
Gezien vanuit de praktijk van de samenwerkingsverbanden zijn er een achttal punten² aan te geven die nu actueel zijn en zinvolle opdrachten inhouden. Ze worden ook als een soort taakstellingen geformuleerd:
* Vergroot de differentiatiecapaciteit van onderwijsgevenden; maak hen kundiger en vaardiger
* Probeer onderwijsgevenden in te laten zien dat in een aantal gevallen er echt meer moeite moet worden aangewend om een kind te behouden voor de school
* Onderwijsgevenden moeten meer energie steken in een goede communicatie met ouders. De verwachtingspatronen moeten beter op elkaar worden afgestemd
* Voer snel een digitaal overdrachtsdossier in waardoor een goede informatieoverdracht van PO naar VO kan plaatsvinden. 
* Informeer leerkrachten PO over de inzet van allerlei zorgmiddelen die ook in het VO al worden ingezet
* Richt opnieuw de vso-lom school op voor die zorgleerlingen in het VO die niet passen in het systeem van het VO (zie hiervoor paragraaf 7)
* Breng alle ambulante diensten van alle REC’s onder in 1 steunpunt
* Laat elk schoolbestuur definiëren welke zorgbreedte zij ambieert en maak afspraken met externe organisaties en personen, op het gebied van onderwijs en zorg, met als doel dat een aangemeld kind de passende zorg krijgt (zie verderop paragraaf 14).

10. Balans 2006
Ondanks winst gedurende de afgelopen 15 jaar is er daarom nog geen reden om de toekomst van speciaal basisonderwijs of speciaal onderwijs in het basisonderwijs onbezorgd tegemoet te zien. Het is nog steeds de vraag of WSNS verder zal komen dan wat nu min of meer bereikt is: het voorkomen van een trend van steeds meer verwijzingen van het SBAO en een zekere ombuiging wat betreft leerlingen met ontwikkelingsproblemen waar relatief goed mee omgegaan kan worden, in een setting die ook gemeten wordt op onderwijsresultaten. Want dit dilemma is er al vele jaren, en het wordt continu ontweken. Symptoom ervan is dat bepaalde leerlingen (20% op diverse plaatsen) niet deelnemen aan de CITO-eindtoets. In feite zit achter dit dilemma de vraag of basisscholen onderwijsinstellingen of zorginstellingen zijn. Een jaar of vier geleden kon men in het toezichtsinstrumentarium van de onderwijsinspectie al aflezen dat er een zwaarder accent op leerlingenzorg als kwaliteitskenmerk zich aftekende. Met de nieuwe notities die ik aan het begin noemde is dat nu (nog informeel) het Nederlandse onderwijsbeleid geworden. Hier zit de beleidsconsistentie en tevens de noodzaak om weer eens goed na te denken. Ik zal het dilemma niet op de spits drijven, omdat ik denk dat dat voor basisonderwijs niet hoeft, maar ik denk wel dat we enkele zaken goed onder ogen moeten zien. Met de woorden passend onderwijs en zorgplicht is de nieuwe fase goed getypeerd, als men ze in de bedoelde verhouding ziet: de wetgever zal de verantwoordelijkheid van de scholen vastleggen in een zorgplicht, om ervoor te zorgen dat zorgleerlingen passend onderwijs krijgen. Passend onderwijs hoort dus thuis in de context van zorg.

11. Toekomst van de basisschool 
Er is een nieuwe discussie gaande over de breedte van de school, zeg maar over de school als pedagogisch verantwoord opvangcentrum. Die functie had de school altijd al, maar een uitbreiding of verbreding ervan staat voor de deur, minimaal betrokkenheid van de school bij deze bredere opvang. Binnen het denken over verbreding en uitbreiding moet het concept ‘school’ steeds in beeld blijven. En dan zijn er fundamentele dilemma’s, en daar zal de discussie vooral ook over moeten gaan. Gaat het om een onderwijsinstelling met zorg of om een zorginstelling met onderwijs. Ik denk dat we het eerste bedoelen. Als dat zo is dan duikt het dilemma op van de kwaliteitsbepaling van basisonderwijs op: leervorderingen (van belang voor een land dat het kenniseconomie meent te moeten hebben) of zorgpassend onderwijs of beide. Beide lijkt mij. Maar aan deze nobele keuze zit dan wel het nodige vast. Wat we niet moeten hebben, dat zijn onderwijsconcepten die het werk van de school vervagen. Als beide kwaliteiten belangrijk zijn dan moeten ze er ook werkelijk staan. Aan algemene filosofieën zoals nieuw leren, samenwerkend leren en adaptief onderwijs hebben we niets als niet het concrete handelen van leerlingen, leraren en assistenten, andere functionarissen, en leidinggevenden met betrekking tot ontwikkelingsresultaten van alle leerlingen en met betrekking tot passend onderwijs voor zorgplicht-leerlingen duidelijk aanwijsbaar is. Ik ben ervan overtuigd dat er in het onderwijs niets praktischer is dan een goede theorie, en een goede theorie is daar volgens mij altijd harmonieus, evenwichtig, veelzijdig en eclectisch, doodgewoon omdat zo’n lerende organisatie veel leermogelijkheden voor heel verschillende mensen moet realiseren. 

12. Naar zorgplicht
Het voorgenomen nieuwe beleid maakt het realiseren van ‘onderwijszorgarrangementen’ (let op het woord) tot een plicht van de school. Ook scholen voor bijzonder onderwijs mogen geen leerlingen meer weigeren. Plaatsing van leerlingen moet gegarandeerd worden, geen thuiszitters meer, een goed passende plek voor elke leerling. Er komt een massief contrôle-systeem om scholen daartoe te dwingen. Deze plicht is juridisch interessant, evenals het gezichtspunt van de praktische mogelijkheden van scholen. De school krijgt er een taak bij die nauwkeurig uitgeoefend moet worden. De school is afhankelijk van relaties met andere scholen, liefst in dezelfde wijk. Dat veronderstelt een goede samenwerkingssfeer, een soort solidariteit, die zich niet zo goed laat verbinden met verhalen over de school die zich uniek profileert op de markt van het basisonderwijs. Besturen zijn en blijven uiteindelijk verantwoordelijk en zullen zelfs zwaarder op hun taken afgerekend worden, maar in een wijk treffen we vaak meer besturen aan. Denominatie-overstijgende samenwerkingsverbanden zijn een positief resultaat van WSNS, net als bij het onderwijsachterstandenbeleid, en een eerste prioriteit zou de integratie van beide projecten moeten zijn, lijkt mij. Geen woord daarover. Afgeschreven beleid? Zal een zekere wijkgebonden samenwerking die zich tussen scholen (zorgplatforms) ontwikkelt, onder druk komen staan? 

A.C. Maas

¹ Corinne Maier, Liever lui. De kunst van effectief niets doen op het werk, Utrecht 2004; haar opmerkingen over de manipulerende leegheid van het taalgebruik van machthebbers en hun dienaren is nog aangrijpender uitgewerkt door Imre Kertész in zijn boek De verbannen taal (Amsterdam 2004) 
² Met dank aan Jan van de Ven uit Nuenen, coördinator van het samenwerkingsverband WSNS Geldrop e.o., met wie ik heel wat jaren samenwerkte